Conflictos mineros y gestión de recursos naturales

Por:

María Luisa Burneo

En los últimos meses hemos tenido nuevos conflictos en el país vinculados a la expansión de la actividad minera. El más sonado es el del caso Tía María donde finalmente el MINEM decidió la paralización del proyecto. Los conflictos continuarán y está claro que el actual diseño institucional del sector debe ser revisado, sobre todo considerando que existen miles de millones de dólares proyectados para inversión en minería en la próxima década. Son varios los temas importantes a discutir, así como grandes las distancias entre el punto de vista de los gobiernos regionales y el de los funcionarios nacionales. Una serie de reuniones que SER ha venido realizando con funcionarios públicos e instituciones en Cajamarca, Ayacucho y Puno, y en Lima, alimentan esta nota sobre las propuestas que se plantean desde las regiones.
Uno de los temas centrales que surge siempre en la discusión sobre conflictos por usos del territorio es el sistema de otorgamiento de concesiones mineras. Los distintos actores están de acuerdo sobre, al menos, tres puntos: 1) La manera de proceder de INGEMMET y el mecanismo de entrega de concesiones conlleva a problemas; uno de ellos es la falta del saneamiento de la tierra en las zonas concesionadas; 2) INGEMMET debe informar de mejor manera a los gobiernos regionales y locales y a las poblaciones de los ámbitos involucrados al otorgar una concesión, ya que el actual mecanismo de información es insuficiente e inadecuado tanto en forma como en contenido; y 3) el sistema actual de entrega de concesiones es una de las causas de los conflictos mineros que se dan en la fase de exploración. No hay un acuerdo, sin embargo, sobre la manera de solucionar este problema: cuál sería el diseño adecuado, qué modificaciones normativas se requiere, cómo implementar estrategias de saneamiento, información, entre otras. Tampoco hay acuerdo sobre si los gobiernos regionales debieran o no (y cómo) tener participación en el proceso de entrega de concesiones.
Desde las regiones, se considera que los gobiernos regionales no solo deben ser informados sino que deben participar en el proceso de otorgamiento de concesiones: por ejemplo, siendo consultados a través de sus gerencias de recursos naturales para opinar en base a la zonificación que la región tenga sobre el área a ser entregada en concesión. Ante ello, el ejecutivo nacional responde señalando que no somos un estado federado y que, por tanto, los gobiernos subnacionales no pueden tener facultad para decidir sobre usos del subsuelo que alberga recursos de la nación. Los gobiernos regionales, por su parte, aclaran que lo que piden es participación; el tema es definir en qué términos se daría. Actualmente, ante la falta de mecanismos que permitan un nivel de coordinación, se terminan aprobando ordenanzas regionales que generan mayor tensión entre el nivel nacional y el regional, y que si bien representan una toma de posición política –que puede incluso pesar en la decisión del ejecutivo nacional-, trascienden las competencias regionales.
Otro de los temas claves es el de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA). Al igual que con el tema anterior, existe consenso sobre algunos puntos como, por ejemplo, que la dirección del MINEM encargada de su aprobación no tiene actualmente las capacidades suficientes para una adecuada revisión. Mayores discrepancias existen sobre la vieja discusión respecto de si este sector debería encargarse o no aprobar los EIA -dado el conflicto de intereses entre la función de evaluación ambiental y la de promotor de inversiones-, o si debería ser una función del Ministerio del Ambiente. Para varios funcionarios del sector minero, el problema pasa por un asunto de recursos humanos y de la calidad de los EIA elaborados por las consultoras privadas. El sector privado, por su parte, no cuestiona que el MINEM apruebe los EIA; algunos representantes de empresas señalan incluso que el problema no se encuentra tanto en la calidad del instrumento ni en la entidad que lo apruebe, sino en la falta de legitimidad que tiene el Estado para que la población confíe en que si éste aprueba un EIA, es porque el proyecto es viable. Este discurso, sin embargo, se contradice con las mismas razones por las cuales las empresas prefieren que el MINEM siga aprobando los EIA.
Algunos funcionarios regionales proponen tener una participación en la revisión de los EIA de los proyectos a desarrollarse en sus ámbitos de gestión; así, por ejemplo, plantean que sean las gerencias de recursos naturales las encargadas de revisar y emitir opinión sobre los EIA, para que ésta sea considerada por el MINEM. Para otros, se debería transferir la función de revisión y aprobación de EIA a las regiones. Desde Lima en cambio, la mirada que se tiene es que no hay capacidad instalada en las regiones para asumir tal función. Si bien es cierto que las realidades regionales son heterogéneas y que existen diferencias entre los cuadros técnicos de los distintos gobiernos regionales, estos señalan que ello sí sería viable si contaran con mayores recursos (provenientes del mismo sector minero) orientados específicamente a la creación de grupos técnicos a los que se sumaran, a través de convenios, colegios profesionales y universidades regionales. Todo requeriría, como condición previa, una firme decisión política del gobierno nacional.
Algunos gobiernos regionales proponen también conformar una Autoridad Ambiental Regional como se ha hecho en Arequipa, que se haría responsable, entre otros temas, de evaluar los nuevos proyectos a desarrollarse en la región. En el caso de Cajamarca, se propone también la creación de un Sistema de Información Ambiental Regional, que se encargaría de centralizar y actualizar información para alimentar a las instancias de planificación territorial y del desarrollo regional.
Por otro lado, desde instituciones y organizaciones de la sociedad civil y los gobiernos regionales, se plantean críticas a los mecanismos de participación ciudadana en la ruta de aprobación de los EIA, que son en su mayoría de corte más informativo que participativo. Así, la falta de mecanismos que permitan un proceso de debate y consenso previos, también es considerada como una de las causas de los conflictos en etapa de exploración. Se cuestiona el rol del Estado, que se percibe prácticamente como ausente a lo largo del proceso para aparecer en La Audiencia Pública, actuando más como observador que como promotor de estos espacios. Sin embargo, este es un tema bastante complejo: aún no queda claro, por ejemplo, cuál sería el nivel de participación que se propone (si sería decisorio), quiénes participarían, a través de qué mecanismos y en función de qué criterios se daría esta participación. Este es un debate pendiente. Lo que es evidente es que es un asunto que no puede definirse en el ámbito privado. Desde las regiones, se sugiere que los instrumentos como la zonificación ecológica y económica pueden brindar insumos para estos procesos, ya que sin otros criterios, el EIA (elaborado por las mismas empresas) termina jugando el rol decisivo.
Finalmente, otro de los temas planteados por los gobiernos regionales -y que desde hace algún tiempo es también parte del debate nacional-, es del Ordenamiento Territorial (OT). Desde las regiones, se propone la aprobación de una Ley de Ordenamiento Territorial que considere como vinculantes los planes regionales de OT, propuesta que es considerada inviable por los funcionarios de los sectores del ejecutivo y por las empresas. Las regiones que vienen avanzando con sus procesos de Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) para el Ordenamiento Territorial, y aquellas que ya lo culminaron, contarán y cuentan con estos instrumentos para discutir con el ejecutivo nacional la orientación de las inversiones. Este diálogo, sin embargo, no se ha dado y no existe un diseño institucional que lo permita. La articulación de las políticas sectoriales de inversión y los planes regionales de OT es un asunto que deberá pensarse (y pronto) para que exista en el Estado mayor claridad sobre la relación entre gestión del territorio y decisiones de política entre niveles de gobierno.
Todos estos puntos nos permiten observar las brechas que existen entre las propuestas que forman parte de las agendas regionales y la manera cómo se toman las decisiones sobre gestión de los recursos naturales en el país. En este caso nos hemos referido solo a los conflictos vinculados a la gran minería en fase de exploración y, solo en ese sector, hay un trabajo de reforma pendiente que requerirá de negociaciones y acuerdos entre actores públicos y privados nacionales y regionales. Si no se avanza en ello, las brechas que ya vemos se agrandarán y llevarán a una mayor polarización que será perjudicial para la gobernabilidad del país. Finalmente, el ejecutivo nacional y sus sectores deben mirar hacia las regiones sin menospreciar los procesos en curso; el Ministerio del Ambiente debiera ser un aliado de los gobiernos regionales, brindándoles asistencia técnica e información que es necesaria para la Zonificación Ecológica y Económica y la posterior elaboración de los planes de ordenamiento territorial.